Проблемы формирования и законодательной деятельности федерального собрания россии. Проблемы формирования верхней палаты Федерального Собрания Актуальные проблемы функционирования федерального собрания российской федерации

Из всех институтов государственной власти, учреждением и совершенствованием которых было занято российское общество в течение десяти лет действия Конституции РФ 1993 г., наиболее сложная судьба оказалась у Совета Федерации.

Мировой практике известны самые разные способы формирования верхней палаты парламента, функционирующей как в федеративных, так и унитарных государствах. Для ответа на вопрос, какой больше подходит для России, следует определиться с тем, какая цель для современного Российского государства и общества приоритетна.

Как известно, при формировании верхней палаты федеративного государства общей целью является обеспечение сочетания принципов народного представительства и федерализма. Вместе с тем характер реализации этой цели может быть различным. Если она воплощается через гармонизацию интересов народа всей Федерации и народов отдельных ее составных частей, тогда логично вводить прямые выборы обеих палат, как это имеет место, к примеру, в Соединенных Штатах, Швейцарии, Бразилии и ряде других стран. При таком варианте принцип народного представительства доминирует над федеративной идеей, и основные задачи федеративного строительства реализуются не через верхнюю палату, а путем других механизмов Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 2011, № 3. - С.18..

Совсем другую роль играет верхняя палата в том случае, если государство ее учреждением идет по пути гармонизации федеративной системы власти и управления через государственные органы. В таком случае складывается модель формирования наподобие той, что создана в Германии и Австрии. По этому же пути пошла и Россия, определив в Конституции РФ в самом общем виде принцип формирования Совета Федерации на основе представительства от законодательного и исполнительного органов государственной власти.

Но, определяя лишь принцип, Конституция фактически отдала на откуп федерального законодателя решение вопроса о выборе конкретной модели формирования палаты. Поэтому члены Совета Федерации первого созыва, как известно, избирались с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам.

Иной порядок формирования был у Совета Федерации второго созыва. Закон от 5.12.1995 г. установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти. Закон принимался в обстановке острой дискуссии. В процессе обсуждения проекта в Государственной Думе и в Совете Федерации выявились серьезные разногласия. Определенная часть парламентариев предложила тогда закрепить прямые выборы населением представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Однако наибольшее число законодателей посчитали, что за введением такого порядка скрывается стремление к усилению центристских тенденций в государственном строительстве. В итоге победил проект федерального закона, о котором было сказано выше. Его сторонники были убеждены, что именно он отвечает федералистским устоям строительства новой России.

Исходя из новой схемы формирования, Совет Федерации стал, по существу, органом, действующим не на постоянной основе. Руководители субъектов Федерации лишь в определенный период в состоянии были собираться на заседания палаты. При этом явка не всегда была высокой. Некоторые исследователи увидели в этом противоречие с Конституцией РФ и принципом парламентаризма. Они отмечали, что по российской Конституции (ч. 1 ст. 99) Федеральное Собрание РФ, включающее в себя соответственно и Совет Федерации, является постоянно действующим парламентом. парламент федеральное собрание законодательный

Кроме того, по их мнению, федеральным законом от 5.12.1995 г. было проигнорировано то, что Совет Федерации первого созыва состоял из избранных депутатов и логично бы такой же порядок распространить на последующие созывы Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 2011, № 3. - С.19..

Постепенно эти аргументы стали доминировать в общественно-политической среде и научной литературе, что предопределило, в свою очередь, принятие нового закона от 5.08.2000 г. о порядке формирования Совета Федерации, инициированного непосредственно Президентом РФ.

В соответствии с ним член Совета Федерации - представитель от законодательного органа субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель от исполнительного органа субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации на срок их полномочий. При этом решение последнего утверждается законодательным органом власти субъекта Федерации.

Новый закон, меняя порядок формирования Совета Федерации, сохранил собственно принцип, вытекающий из смысла положений Конституции РФ: члены Совета Федерации выступают как представители законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, избираясь или назначаясь именно этими органами. Но теперь они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата, таким образом, получает возможность функционировать постоянно.

Соглашаясь с определенным преимуществом постоянного порядка работы Совета Федерации, нельзя не отметить в то же время, что принцип постоянства является отнюдь не единственным условием качества работы верхней палаты.

Одним из серьезных показателей эффективности работы Совета Федерации является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и возможностью защиты интересов субъектов Федерации. Здесь имеется целый ряд проблем.

Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации. В связи с тем, что федеральный закон от 5.08.2000 г. четко не предусматривает оснований прекращения полномочий членов этой палаты, неурегулированность в этом вопросе создает возможность отзыва члена Совета Федерации без какого-либо обоснования в любое время. Лишь в актах некоторых законодательных органов субъектов Федерации можно встретить процедуру отзыва.

На уровне исполнительной власти отзыв члена Совета Федерации происходит сегодня, как правило, единолично, волевым путем. Отсюда при общем принципе работы на постоянной основе имеет место нестабильность членства Совета Федерации Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания // Российская Федерация сегодня. 2011. № 7. - С.32..

Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта Федерации должен жить в том регионе, который он представляет. Свобода выбора представителя привела к тому, что региональные интересы законотворчества оказались подмененными другими, зачастую более частными интересами.

Сейчас, как известно, в Совете Федерации представлены три группы членов: первая - те, кто действительно является выходцем из субъектов Федерации; вторая - представители крупного и среднего бизнеса и третья - бывшие высокопоставленные лица федеральной государственной элиты. Такой разнородный состав Совета Федерации нынешнего созыва приводит к тому состоянию законодательной работы этой палаты, для которой неизбежно сочетание с иной, и, прежде всего, лоббистской, деятельностью в самом широком смысле этого слова, осуществляемой не только в парламенте, но и в правительстве, а также в других органах федеральной власти Порохов М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном собрании Российской Федерации // Российская юстиция, 2010. № 4. - С.46..

Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 5.08.2000 г. оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.

Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них немало бывших руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов Федерации Там же. - С.47..

Следует заметить, что в нашем обществе существует определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции РФ. В обществе имеются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие устремления наталкиваются на ряд противодействующих факторов.

Многие представители политических кругов страны отдают себе отчет в том, что полная дискредитация парламента может сильно подорвать складывающиеся политико-идеологические устои российской демократии. Если с точки зрения политической значимости парламент сегодня обесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказать о его идеологической роли. Существен и тот факт, что в демократических странах парламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важным показателем национальной политической культуры. В придании определенной политической эффективности парламенту заинтересованы и те политические силы, которые не представлены в правительстве и для которых парламент служит ареной, где они могут отстаивать свои интересы.

Парламент выступает и как своего рода уравновешивающая сила в отношениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны.

Вследствие взаимодействия всех этих факторов развитие российского парламентаризма идет сложным, во многом противоречивым путем.

Количество законов, принятых парламентом и подписанных Президентом РФ, в 1995 - 1999 годах составило 741 (из них 5 - ФКЗ); в 1999 - 2003 годах - 772 (из них 18 - ФКЗ); с 2004 года по 1 октября 2005 года - 355 (из них 11 - ФКЗ). По данным АСОЗД, по состоянию на 21 мая 2007 года число законопроектов, работа над которыми была завершена Государственной Думой РФ четвертого созыва и подписанных Президентом, составляет 850 наименований Короткевич В.И. Государственная Дума России в прошлом и настоящем // Ленинградский юридический журнал. 2005. N 3 (4). С. 51..

Однако показатели законотворчества, осуществляемого Федеральным Собранием, в последние годы вызывали критику. Ученые-юристы обратили внимание на то, что в деятельности российского парламента резко сократилось число законов с собственными (новыми) предметами правового регулирования и преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, вносимых в принятые ранее законы.

Так, в докладе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, посвященном его 80-летию (директор Института - профессор Т.Я. Хабриева), указывались следующие данные: "За период с 1 января по 30 сентября 2005 года Федеральным Собранием принято 115 федеральных законов, из них только 6% - это законы, имеющие собственный предмет регулирования, а 74% - это законы об изменениях и дополнениях, внесенных в законы, и о признании законов утратившими силу. В 2004 году была аналогичная ситуация: из 226 подписанных законов - 20 новых (8%), 160 (71%) - законы о внесении изменений, приостановлении, отмене действующих законов" Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 20..

Эти факты специалисты оценивают негативно, они указывают, что есть много сфер общественных отношений, еще не охваченных законодательным воздействием, и много субъектов общественных отношений, заинтересованных в принятии новых законов и восполнении "пробелов" в законодательном поле.

Причины возникшего "негатива" в законотворчестве связаны, очевидно, с несовершенством юридической основы организации тех или иных стадий законодательного процесса в парламенте Российской Федерации, обусловлены недостаточностью связи законодательного процесса с институтами гражданского общества и правового регулирования этого процесса, фактором слабости многопартийности, отсутствием надлежащих механизмов учета предложений оппозиционных партийных фракций в законодательном процессе и необходимых гарантий в осуществлении права законодательной инициативы субъектами Федерации и т.д.

Фактор слабости действенной многопартийности в Российской Федерации, в том числе в законодательном процессе в Государственной Думе, и в этой связи политической конкуренции и, кроме того, потребность компенсации дефицита многопартийности и конкуренции политических идей, вероятно, явились причиной учреждения такого нового политического института, как Общественная палата РФ: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" был принят по инициативе Президента РФ Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 15. Ст. 1277..

Совершенствование деятельности парламента обеспечивается не только внешними "подпорками". Парламент должен быть, прежде всего, по своему внутреннему качеству и внутреннему устройству самодостаточным учреждением. Анализ начального этапа становления парламента в России и возникающие проблемы в его функционировании требуют решения вопроса о "наращивании" в организации Федерального Собрания признаков классического парламентского учреждения.

Савенкова Л. В.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРЕДМЕТА ВЕДЕНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является важным элементом в механизме государственной власти в Российской Федерации. По замыслу Конституции Российской Федерации , он одновременно обеспечивает стабильность власти и представительство региональных интересов. К его компетенции относятся основополагающие вопросы: войны и мира, международных договоров, федеративных отношений, окончательных кадровых решений в отношении высших должностных лиц, в том числе Президента Российской Федерации, и многие другие.

Крайне значимой как с точки зрения организации государственной власти, так и сохранения государственного суверенитета является исключительная невозможность роспуска и прекращения полномочий Совета Федерации, в отличие от всех других высших органов исполнительной и законодательной власти.

В Конституции Российской Федерации нормы, устанавливающие правовой статус Совета Федерации, сконцентрированы в главе 5 «Федеральное Собрание».

Федеральное Собрание, парламент Российской Федерации, является представительным и законодательным органом Российской Федерации . Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы .

Принцип верхней и нижней палат, характеризующий парламентское устройство в Российской Федерации, обусловливает значительную самостоятельность Государственной Думы и Совета Федерации (различны их полномочия, осуществляемое ими представительство, заседания проводятся раздельно и т.д.). Государственная Дума и Совет Федерации олицетворяют разные его стороны: Государственная Дума выражает прямое представительство населения, а Совет Федерации - представительство субъектов Федерации (палата регионов). Фракционный принцип функционирования, свойственный Государственной Думе, не

распространяется на Совет Федерации. В особо значимых случаях, установленных Конституцией РФ, палаты работают как единое целое и могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств .

Совет Федерации вобрал в себя зарубежный конституционный опыт: нормативный и доктринальный. Первый раскрывается в заимствовании некоторых положений: о повышенном возрастном цензе членов Совета Федерации, меньшем численном составе этой палаты и т. д. Доктринальный опыт выражается в распространении на Совет Федерации функции сдерживания Государственной Думы, что нашло отражение в конституционных нормах (право Совета Федерации одобрять или отклонять принятые нижней палатой федеральные законы ; обязательно рассматривать федеральные законы по наиболее значимым вопросам .

Совет Федерации действует на постоянной основе и осуществляет государственную власть в Российской Федерации в пределах, установленных Конституцией РФ.

Конституция РФ отводит Совету Федерации особую роль в законодательном процессе, что выражается, во-первых, в соблюдении объективного компромисса интересов нации и регионов и в придании закону качества легитимности, а во-вторых, в обеспечении роли эффективного фильтра законодательной деятельности.

К законодательным полномочиям Совета Федерации относятся: право законодательной инициативы; рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении; участие в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона; обязательное рассмотрение федеральных законов по вопросам, установленным ст. 106 Конституции РФ; повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ; одобрение федеральных конституционных законов ; рассмотрение и одобрение закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ .

В качестве субъекта права законодательной инициативы Совет Федерации, в соответствии с ч. 1 ст. 104 и ст. 134 Конституции РФ, вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов, а также предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Тем самым, он обладает правом законодательной инициативы в полном объеме, что свидетельствует об относимости предмета его ведения как непосредственно к Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Реализация этого конституционного полномочия осуществляется на системной основе в рамках составляемого на каждую парламентскую сессию Плана мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации. В последние пять лет (2006-2010 гг.) палата воспользовалась этим правом 29 раз, что ежегодно в среднем составляет 0,43% от числа законопроектов, внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы. При этом наблюдается ежегодное снижение количества планируемых законопроектных работ в среднем на 40-50% (в 2008 г. - 45 законопроектов , фактически - 6; на 2009 г. - 27 , фактически - 5; на 2010 г. - 15 , по факту - 5; на весеннюю сессию 2011 г. - 4 , а 22 законодательные инициативы исключены из Плана решениями палаты. Вместе с тем, иная ситуация наблюдается с индивидуальной активностью членов Совета Федерации, которыми раздельно или совместно с другими субъектами законодательного процесса, в тот же период внесены 316 законопроектов, что в долях составляет от 7,4 до 12,2% ежегодно1. Представляется, что показанная полярность результатов может свидетельствовать о наличии серьезного резерва для учета мнения и правовых интересов членов Совета Федерации при перспективном планировании работы.

Здесь же скрыт еще один немаловажный фактор, базирующийся на том, что в подавляющем большинстве случаев соавторами законодательных инициатив выступают депутаты Государственной Думы. Такое положение вещей заведомо обусловливает протекционистское поведение членов верхней палаты Федерального Собрания при одобрении «своего» закона, которое может спровоцировать

отступление от конституционных принципов самостоятельности и независимости палат. Чтобы избежать подобной двусмысленности, а также в целях соблюдения закрепленного в Конституции РФ принципа двухпалатного парламентского устройства высшего органа представительной власти в Российской Федерации, полагаю правильным осуществлять совместную законодательную деятельность в Федеральном Собрании Российской Федерации в установленных Конституцией РФ и Регламентами палат формах: согласительная комиссия , специальная комиссия и т.д. Такая позиция, помимо точного и неукоснительного исполнения закона, также отвечает существующей политической системе сдержек и противовесов.

Важным фактором законотворческой активности должна стать одобренная президиумом Совета законодателей Совета Федерации 27 мая 2009 г. «Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе» , в которой определены основные задачи взаимодействия, его принципы и направления, меры правового, организационного, информационного характера, способствующие учету мнений и опыта региональных законодателей при принятии федеральных законов. Для ее реализации палатой до конца 2009 г. были подписаны соглашения с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. И уже в 2010 г. в Совет Федерации из регионов поступило 47 законодательных инициатив, предложенных в качестве консолидированных. Полагаю, что именно такая форма организации законодательного процесса в полной мере отвечает государственной концепции деятельности Совета Федерации и в наибольшей степени соответствует его природе и полномочиям как палаты регионов, а потому требует дальнейшего правового и организационного обеспечения и развития. В число первоочередных задач предлагаю включить в Регламент палаты нормы, обязывающие комитеты и комиссии, аппарат Совета Федерации принимать исчерпывающие меры для подготовки консолидированных законодательных инициатив в сжатые сроки и категорически исключить возврат законопроектов в регионы по формальным основаниям. Результаты этой работы ежегодно рассматривать отдельным вопросом на расширенном заседании Совета законодателей с принятием решения и рекомендаций.

Кроме того, абсолютное большинство законодательных инициатив Совета Федерации предполагает внесение изменений в нормы действующего законодательства, не ставя перед собой задачу выявления новых, неурегулированных правом общественных отношений, и разработки полномасштабных федеральных законов. Кроме личной инициативы сенаторов, существенно повлиять на изменение приоритетов в сторону комплексного изучения и анализа правоотношений могло бы более широкое привлечение экспертов и научной общественности, в том числе и в рамках сложившихся форм работы палаты: парламентские слушания и «круглые столы). Ежегодно Советом Федерации проводятся 22-26 парламентских слушаний и до 70 «круглых столов». Рассматривая их решения и рекомендации только с точки зрения законодательных инициатив, не сложно убедиться в редкости последних. Автор считает, что появление в Регламенте палаты нормы, обязывающей добиваться в ходе парламентских слушаний выработки законодательных предложений, будет способствовать не только активизации законодательной деятельности, но и повышению авторитета мероприятий и ответственности за их проведение .

Подчеркивая важность законодательной инициативы, все же следует иметь в виду, что основное содержание работы Совета Федерации в законодательном процесс заключается в рассмотрении и одобрении федеральных законов, принятых Государственной Думой, или отклонении последних . Эта же норма устанавливает два варианта одобрения федерального закона, один из которых на практике является основным, а именно: рассмотрение закона на заседании палаты и получение им более половины от общего числа голосов членов Совета Федерации. В качестве второго варианта одобрения предусмотрена процедура, при которой закон вовсе не рассматривается палатой в течение 14 дней с момента поступления из Государственной Думы в Совет Федерации. В последние пять лет такой пассивный способ участия в законодательном процессе не использовался.

Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Россий-

ской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира .

Объемы этой работы от года к году возрастают. Так, в 2006 г. одобрены 7 федеральных конституционных законов и 275 федеральных законов; в 2007 г. - 6 и 340, соответственно; в 2008 г. - одобрены 2 конституционные поправки, 6 федеральных конституционных законов и 325 федеральных законов; в 2009 г. - 9 федеральных конституционных законов и 386 федеральных законов. Абсолютный пик достигнут по итогам 2010 г. - одобрены 8 федеральных конституционных законов и 443 федеральных закона.

Традиционно значительной (в пределах 16-17% от общего числа) остается доля федеральных законов о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами;

Безусловно, доминирует количество законов, которыми вносятся изменения в действующее законодательство, и неизменно растет число соисполнителей среди субъектов права законодательной инициативы;

6 из 32 вновь принятых федеральных конституционных законов зафиксировали образование в составе Российской Федерации новых субъектов;

Не достигнуто коренных изменений в практике комплексного, так называемого «пакетного» внесения законопроектов, что лишает возможности одобренный и вступивший в силу федеральный закон сразу же эффективно регулировать ту или иную сферу правоотношений, ставя это в зависимость от сроков принятия и качества подзаконных актов, необходимых для его реализации;

Наибольшая активность наблюдается в сфере реализации инициатив Президента Российской Федерации по проведению реформ политической, судебной и правоохранительной системы, а также в области законодательного противодействия коррупции. Столь же значителен объем законодательных инициатив Правительства Российской Федерации, направленных на преодоление экономического кризиса, социальную поддержку населения и др.

Таким образом, верхняя палата российского Парламента крайне осторожно использует свои возможности законодательной инициативы, предпочитая находиться в общем русле законодательного процесса, где основную роль играют

высшие должностные лица и органы исполнительной власти Российской Федерации.

Следует подчеркнуть действенность использования Советом Федерации права отклонения федерального закона. Так, за пять прошедших лет были отклонены 30 федеральных законов. В 26 случаях палатами создавались согласительные комиссии для преодоления возникших разногласий и, как результат, 25 федеральных законов были рассмотрены Государственной Думой повторно в согласованной редакции. Только в одном случае Государственная Дума не согласилась с решением Совета Федерации (ФЗ «О внесении изменения в ст. 54 Федерального закона «О связи») и воспользовалась правом повторного голосования, предусмотренным ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, но этот федеральный закон был отклонен Президентом Российской Федерации, и снят Государственной Думой с рассмотрения.

В 2007-2008 гг. Президентом Российской Федерации федеральные законы не отклонялись. В 2009 г. был отклонен один закон по причине очевидной юри-дическо-технической ошибки. По итогам 2010 г., таких федеральных законов - 2, один из которых был ранее отклонен Советом Федерации.

Изложенное свидетельствует о стабильно невысоком уровне отклоняемых законов и качественной работе палаты на этом направлении деятельности.

Своеобразным экзаменом на зрелость палаты, который она уверенно выдержала, стало принятие 26 ноября 2008 г. на 235-м заседании Совета Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» . Указанные законы незамедлительно были направлены для рассмотрения в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации , которыми они были одобрены. Уже 22 декабря 2008 г. на 237-м заседании палаты, т.е. менее чем через один месяц, были приняты постановления . В ходе работы Советом Федерации и законодательными (представительными) органами 83 субъектов Российской Федерации впервые был приобретен опыт рассмотрения законодательных актов о внесении поправок в правовые нормы высшей юридической силы и организационного обеспечения данной конституционной процедуры.

Рассматривая роль и место Совета Федерации в законодательном процессе, нельзя не отметить ту исключительно важную работу, которую в течение последних восьми лет он делал самостоятельно и независимо, выступая единственным государственным органом, полномасштабно проводящим в стране мониторинг законодательства и правоприменительной практики. И что особенно важно, правовая система Российской Федерации во всех случаях рассматривалась в тесной взаимосвязи правотворчества, правоприменения, правосудия и мониторинга права. Как результат, были созданы теоретические и методологические основы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, ему была дана высокая оценка на федеральном и региональном уровнях. При подготовке доклада Совета Федерации 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» были изучены более 200 отзывов и предложений, поступивших от федеральных и региональных органов государственной власти, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его коллег в регионах, общественных организаций и научно-экспертных учреждений . В 2010 г. доклад был представлен на VIII Всероссийской научно-практической конференции в г. Санкт-Петербурге, организаторами которой, наряду с палатой, впервые выступили Конституционный Суд Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации. При обсуждении доклада отмечалось, что «сегодня мониторинг законодательства и правоприменительной практики является организационно оформленным инновационным институтом государственного управления. На основании его результатов могут своевременно вырабатываться, качественно приниматься и эффективно реализовываться государственные решения», что нашло отражение в Постановлении Совета Федерации по этому докладу от 26 мая 2010 г. № 199 - СФ . Трудно преувеличить качество такой оценки работы, но она должна, безусловно, продолжаться.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Совет Федерации уверенно справляется с отведенной ему ролью в федеральном законодательном процессе, постоянно находится в поиске эффективных форм работы и обладает значительным, требующим реализации, потенциалом организационных возможностей в области законодательной инициативы.

1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

2. Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. ЦКЬ: http://www.council.gov.ru./adv_cf/lmc/resolutions_presidium/item68.html

3. О внесении изменений в план мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 555 - СФ. ЦЯЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6657/index.html.

4. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 413-СФ. ЦВ.Ъ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7069/index.html.

5. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О кон-

трольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 414 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7070/index.html.

6. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. № 549 - СФ. ЦВ.Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6601/index.html.

7. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 4 июля 2008 г. № 241 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6888/index.html.

8. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 2008 г. № 469 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7122/index.html.

9. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 229 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7446/index.html.

10. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 557 - СФ. ЦВ.Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7799/index.html.

11. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на осеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Рос-

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8073/index.html.

12. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

на весеннюю сессию 2011 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 декабря 2010 г. № 590 - СФ. ЦВЬ:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8384/index.html.

13. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». М.: Изд. Совета Федерации, 2010.

14. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-

рального Собрания Российской Федерации 2006 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2007/index.html

15. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-

рального Собрания Российской Федерации 2007 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2008/index.html.

16. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-

рального Собрания Российской Федерации 2008 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2009/index.html.

17. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 473 - СФ. ЦВЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7157/index.html.

18. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 474 - СФ. иКЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7184/index.html.

19. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. иВЬ: http://www.council.gov.ru/about/agenda/index.html

Убежден, что и без того урезанные возможности Федерального Собрания быть не только по форме, но и по существу органом законодательной и представительной власти еще более сократятся, если Совет Федерации будет формироваться не путем выборов, а, скажем так, комплектоваться по должностному признаку. Такой подход имеет немало сторонников, которые апеллируют к ст. 95-97 Конституции РФ. При этом каждый вкладывает в эти статьи удобное для себя содержание.

В самом деле, во-первых, если состав Государственной Думы однозначно только избирается населением, то для Совета Федерации необходимо ввести особые механизмы формирования, в том числе и через выборы, ибо такого положения в Конституции нет. Далее, Конституция указывает, что в верхнюю палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти.

Опять-таки надо определить форму этого вхождения. Еще два года назад можно было считать в принципе неприемлемым принятие процедуры простого делегирования для определения состава органов законодательной, представительной власти, которая, по моему убеждению, теряет право называться таковой, если вошедшие в нее лица не прошли отбор всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании.

Эта моя характеристика не относится к конкретному, персональному составу палаты. Среди руководителей субъектов Федерации много авторитетных людей, политиков федерального уровня. Они пройдут и через выборы. И не о персоналиях речь, а о сути политических органов власти Федерации, насколько они будут способны служить народу, защищать права и свободы человека.

Прежде всего, хочу еще раз напомнить, что ПРОЦЕДУРА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ НЕ ОТВЕЧАЕТ ДУХУ КОНСТИТУЦИИ, ПОСКОЛЬКУ УЩЕМЛЯЕТ ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ В НЕЙ ПРАВО ГРАЖДАН ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ (ст. 32). Противоречит конституции, провозглашенному в ней принципу разделения властей (ст. 10) и делегирование в состав Совета Федерации пятидесяти процентов представителей органов исполнительной власти, не прошедших через всеобщие выборы, не говоря уже о тех представителях законодательного органа власти, которых избрали пять тысяч избирателей в одном маленьком ауле. А ведь многие члены Совета Федерации избраны от миллионов избирателей. Есть разница в реализации и учете воли народа?

Моя позиция такова: коль скоро Россия выбрала модель разделения властей, предусматривающую полноправную ветвь парламентаризма, она не должна допускать, чтобы ее оседлала исполнительная власть. Это не нужно, если руководствоваться интересами дела, даже для самой исполнительной власти. Один вопрос - избрание депутатов, главы законодательной власти, губернатора или президента в субъектах Федерации. И совершенно другой - избрание членов Федерального Собрания - органа, по самой своей природе призванного непосредственно представлять интересы всего народа, всей Федерации. Мировой опыт убеждает, что эта цель лучше всего достигается путем прямых выборов населением своих представителей.

Совет Федерации не должен составлять исключения. Фигурирующий в Конституции термин "формировать" не может означать ничего иного, кроме, может быть, права законодательной и исполнительной власти предложить свои кандидатуры на выборы. Зачастую власть в субъектах Федерации уже сегодня разрушает демократические механизмы диалога народа с федеральной властью. Идти этим путем и дальше - значит ограничить волю народа прихотью местных чиновников, порой представляющих клановые интересы. Ведь уже сегодня возникли местные "удельные князья" со своей челядью и всеми другими атрибутами единоличной, ничем не ограниченной власти.

Чтобы местные руководители не оборвали полностью нити, позволяющие гражданам влиять на федеральные органы представительной власти, публично демонстрировать свою оценку их деятельности, они должны проходить в состав верхней палаты посредством выборов. Нет ничего плохого, если какой-либо должностное лицо окажется "дважды избранником"; и как глава субъекта Федерации, его органов государственной власти, и как член Совета Федерации. А может быть, при выборах указать, что если какой-либо президент республики, губернатор края или области, председатель законодательного органа власти теряет этот свой пост, он остается, тем не менее, в составе верхней палаты Федерального Собрания. Его способности, знания, опыт продолжат служить государству, народу.

Лично мне представляется весьма сомнительной идея введения института заместителей членов Совета Федерации. Независимо от того, будут члены верхней палаты делегироваться или избираться, речь идет фактически об узаконении процедуры передачи ими своих полномочий, своего права голосования другому лицу, которое заведомо не обладает в глазах избирателей или тех, кто делегирует, такой же легитимностью и авторитетом, какими обладает член Совета Федерации. В чем-то это схоже с деянием древнеримского императора Калигулы, возведшего в сенаторы своего любимого коня. И мы придем к подобным парадоксам, если не преодолеем последствия навязываемого чиновнического варианта.

Практика лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, «должностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не способствовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов».

В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент Российской Федерации В. В. Путин внес новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации», который была принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет).

Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имеющих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации.

Достаточно острая ситуация сложилась в связи с принятием Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В проекте закона, представленном Президентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифицировать систему выборов: сократить с 50 процентов до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Государственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т. д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие: зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспособность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была сохранена паритетная (50 на 50) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, сохранен единый для избирательных объединений и блоков 5-процентный барьер, который действовал на выборах в Государственную Думу первого созыва. Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избирательных округах, должны находиться в равных условиях- собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного процента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены).

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.

Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы на этом не прекратилась. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного федерального закона, в частности о «смешанной» системе выборов, о 5-процентном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. № 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации (ВКС. 1999. № 1). 30 марта 1999 г.. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». Данный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и другие), которые на тот момент не были учтены в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которая 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличена до 18 человек центральная часть избирательных списков, введен ряд дополнительных требований к избирательным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона также учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П.

которая связывает воедино различные группировки элит, крайне слаба и, более того, между ними идет борьба за единоличное господство и вытеснение противника из верхних эшелонов вообще. Это борьба, в которой нет ничего святого, подчиняет себе общественные функции и цели государственной власти, обеспечивает политические ориентации группировок, которые входят в правящую элиту. Их трансформация, неожиданные союзы, "измены" и предательства, отколы и расколы, "переодевание" "левых" в "правых", либералов и т.д. - все это свидетельствует о том, что большинство нынешних лидеров находится в поиске собственного политического и идеологического "Я". Одна из важнейших причин слабости политической элиты - это отсутствие у большинства составляющих ее групп широкой социально-политической опоры. Поэтому они и элита в целом почти лишены возможности использовать широкую и организованную поддержку "снизу", как это было хотя бы в августе 1991 г.

Слабость политической элиты также особенно отчетливо проявляется в духовной сфере. И если можно выявить "текущие" политические ориентации входящих в эту элиту группировок, то ориентации идеологические фактически отсутствуют - это и нравственные ценности, и социально-политические доктрины, и четкая долговременная программа реформ.

Попытки механически перенести на отечественную почву западноевропейскую идеологию: либерализм, социал-реформизм и др. - заканчиваются неудачей. Их ценности на этой почве быстро перетолковываются на своеобразно прагматический лад: индивидуализм превращается в безудержный эгоизм, свобода - в своеволие и безответственность, конкуренция - в абсолютное право сильного и т.п. Попытки создать идеологические платформы, которые отвечают своеобразию времени, упираются в лозунг "деидеологизации", под которым в свое время нынешние лидеры штурмовали коммунистические твердыни. Таким образом, нынешняя российская политическая элита демонстрирует сегодня недостаточную способность создать целостную систему новых идей, которые способны объединить и вдохновить общество.

Жиро шеи н Д. С.

аспирант кафедры политических процессов ТИПП

СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ: ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ЛЕГИТИМНОСТИ

На сегодняшний день прошло уже почти 15 лет с момента принятия новой конституции - Конституции Российской Федерации. В этом довольно прогрессивном, по сравнению с ранее принятыми, основном законе пятая глава полностью посвящена высшему законодательному органу власти страны. Данная глава на официальном уровне декларирует наличие в государстве Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, который является представительным и законодательным органом власти. Каким-никаким, но законодательным органом он, безусловно, является, но является ли представительным. С Государственной Думой, в принципе, все понятно - в недалеком будущем 450 депутатов будут избираться по пропорциональной системе в условиях постоянного противоборства политических партий за электорат. В этом вопросе особых проблем не возникнет при условии высокой явки избирателей. Что касается Совета Федерации, верхней палаты парламента, то здесь все намного сложнее. Пятнадцатилетний опыт функционирования

данного института законодательной власти дает возможность выявить некоторые его проблемы, на которые нужно обратить внимание властей для скорейшего изменения ситуации.

На современном этапе Совет Федерации формируется по принципу паритетного представительства субъектов Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того, что Российская Федерация имеет 88 субъектов (после появления Пермского края), Совет Федерации должен насчитывать 176 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или групповых инициатив его членов. Такой состав палаты зафиксирован в 95-ой статье Конституции РФ. А вот, что очень важно, в уже следующей статье порядок формирования Совета Федерации осуществляется на основе принятых федеральных законов. Данное положение дает огромную возможность проявить парламентариям свою фантазию. И тут не надо быть гением, чтобы придти к выводу, что вся фантазия народных избранников будет направлена на обеспечение правящей партии наибольшего количества политических дивидендов. То есть решается задача - как проще всего и на максимально длительный срок обеспечить большинство в верхней палате.

С 2000 года формирование Совета Федерации происходит следующим образом. Представитель от законодательного (представительного) органа государственной вДасти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об избрании представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается тайным голосованием и ■ оформляется постановлением указанного органа.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ направляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; он вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.

Такой способ формирование верхней палаты парламента не совершенен. Так как население страны напрямую не голосует за человека, который будет представлять интересы всего государства в целом и своего региона в частности. Представитель от законодательного органа субъекта РФ обычно является депутатом этого органа. Следовательно, он избирается, если идет по одномандатному округу, от определенного избирательного округа, которых в регионах насчитывается от 20 и более. Значит, электорат остальных регионов вообще никогда не слышал об этом человеке. Если же региональный депутат избран по партийным спискам, то ситуация с легитимность улучшается, но здесь следует отметить, что в России одна партия не набирает более 50% голосов избирателей, да еще и при явке не более 50%.

Что касается представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ, то теперь регионы представляют авторитетные, с громкими именами люди, бывшие губернаторы, члены правительства, представители крупного капитала, бывшие военные в высоком звании. Они работают на постоянной основе и призваны содействовать решению проблем субъектов РФ и высших эшелонов власти. И все бы хорошо, но, к сожаленью, у этих представителей нет и намека на легитимность. Потому что глава региона назначает его, руководствуясь исключительно личными симпатиями. Кто-то скажет: а как же утверждение представительным органом субъекта федерации. На самом деле, как было сказано ранее, за предложенную кандидатуру должны проголосовать более 1/3 от общего числа депутатов. А при таком усилении исполнительной власти и постоянно нарастающей тенденции к сращиванию ее с законодательной властью, глава субъекта федерации имеет абсолютную поддержку в региональном парламенте. Это в свою очередь означает, что он фактически назначает двух представителей.

Но самая главная проблема в том, чтобы верхняя палата была бы, в первую очередь, эффективна, а как она формируется, это уже станет не важно. Однако сенаторов лишь условно можно назвать представителями регионов, более 50% из них проживают в Москве, а 70% не имеют никакого отношения к представляемым регионам. Многие лоббируют интересы крупных компаний, чиновников, не усердствуя в законотворческой деятельности. В то же время на налогоплательщиков наложено дополнительно содержание 176 высших (на уровне федеральных министров) чиновников с их аппаратами, офисами, транспортным обслуживанием и жильем в элитных домах Москвы.

Следует отметить, что такой способ формирования Совета Федерации был не всегда. С 1993 года он формировался на основе прямых выборов населением регионов. С декабря 1995 года действовал другой порядок: представителями в Совете Федерации стали назначаться первые руководители законодательной и исполнительной власти регионов по должности. Естественно, что руководители могут профессиональнее представлять интересы своего населения. Однако такой порядок противоречил принципу разделения властей и усиливал местнические тенденции. Совет Федерации как федеральный орган призван представлять интересы регионов, но не каждого в отдельности, а всех одновременно в рамках государственной региональной политики. Поэтому он был отменен. Новый порядок " формирования Сонета Федерации действует с 2000 года. Таким образом, в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. В таком составе Совет Федерации не представляет никакой ценности для России. С точки зрения легитимности наиболее приемлемым является вариант с наличием прямых выборов. Он максимально обеспечивает участие населения в формировании высших органов законодательной власти, а так же в полном объеме отражает волю и поддержку народа. Целесообразно будет увеличить срок их полномочий до 6 лет с обновлением на 1/3 каждые два года. Это поможет снизить избирательную нагрузку на бюджет.

Но для того, чтобы проводить такие реформы, нужно вначале сделать верхнюю палату сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят. По ныне действующей Конституции в сфере законотворчества полномочия Совета Федерации очень скромны. В основном они сводятся к законодательной инициативе и рассмотрению законопроектов принятых Государственной Думой. Верхняя палата может наложить вето на закон, одобренный нижней. Но он легко преодолевается, если при повторном голосовании за закон проголосуют не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, наибольшее значение имеет единое мнение депутатов, и они смогут провести любой,

даже антисоциальный закон. Зачем же такой государственный орган, который,. по сути, ничего не решает. Конечно, у него есть ряд уникальных полномочий. Но, во-первых, 2/3 из них он использует, слава богу, крайне редко. Например, введение военного положения и чрезвычайного положения, использование вооруженных сил, отрешение Президента РФ от должности. Во-вторых, оставшиеся полномочия можно реализовать за несколько дней или даже часов - это назначение судей и некоторых чиновников. Тогда зачем кормить такой солидный орган круглый год, нужно и выплачивать жалование по факту выполненных работ. В-третьих, почему такие важнейшие вопросы решают люди, абсолютно оторванные от населения страны и которым зачастую чужды интересы этого населения. В-четвертых, было бы справедливо, если бы эти вопросы решались людьми действительно избранными народом, то есть депутатами. Поэтому, если не удастся провести реформы, то нужно просто упразднить этот государственный институт. Все полномочия следует передать Государственной Думе, но вместе с тем необходимо увеличить ответственность как всех институтов участвующих в законотворчестве в целом, так и депутатов перед своими избирателями в частности, вплоть до отзыва. Потому что сейчас складывается ситуация, когда все дружно принимают закон-утопию, а когда неизбежно наступают негативные последствия, складывается парадоксальная ситуация - никто этот закон-то и не принимал. Такая картина - неизбежный атрибут современного избирательного процесса.

Что же касается того факта, что в теории верхняя палата представляет собой противовес нижней, то в странах с сильной верхней палатой: в США, Италии, - это действительно так. Но в России ее превратили, по сути, в законосовещательный орган. В свою очередь, такую функцию может выполнять и Государственный Совет, и Общественная палата, и Администрация Президента. Тем более что Госсовет и является органом, конкретно представляющим регионы, так как в него сходят главы всех субъектов федерации, они могли бы проводить законодательную экспертизу с помощью региональных дум и представлять ее результаты в Совет. Такую экспертизу может проводить и Администрация Президента, потому именно Президент окончательно решает вопрос о том, станет ли законопроект законом.

Итак, Совет Федерации - не имеющая аналогов в мире политическая структура, сейчас она находится на перепутье: станет она фундаментом президентской власти, фактором стабильности, преградой для политизированных популистских законопроектов или второразрядной декоративной структурой, обеспечивающей «правильное» голосование, или исчезнет вовсе.

Кавецкая В.В.

Ст. преподаватель кафедры государственное и муниципальное управление

О ТЕНДЕРНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ И АКТУАЛЬНОСТИ ТЕНДЕРНОГО ПОДХОДА В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ.

Один из самых известных и влиятельных менеджеров в мире Том Питере в одной из своих книг говорит о «женщинах как о прискорбно упущенном непочатом крае эффективных лидеров». Он обращает внимание на «невероятно высокий женский потенциал» и предлагает всем перевернуть свои организации «вверх ногами - чем быстрее, тем лучше - чтобы сполна

Читайте также...

Рекомендуем почитать

Мы в социальных сетях